Evaluación en materia de diseño en el marco del Programa Anual de Evaluación 2010: Fortalecimiento a las Políticas Municipales de Igualdad y Equidad entre Mujeres y Hombres (FODEIMM)
Organismo financiador: Instituto Nacional de las Mujeres | Año: 2010 | Descargar PDF
Abstract
En términos generales, los resultados de la evaluación ubican que el FODEIMM constituye una acción pública relevante y pertinente toda vez que responde a una problemática real cuya atención contribuye a lograr mejores condiciones para la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres. De acuerdo con la información recabada en campo, se considera que ëste tiene en su operación la consistencia necesaria para alcanzar sus objetivos, pues las actividades desarrolladas, los tipos de apoyos generados, la definición de la población objetivo, los criterios de selección así como las unidades de atención son consistentes con el logro del propósito y la contribución al fin. Sin embargo, esta consistencia no se encuentra correctamente plasmada en los documentos normativos del Fondo ni en la Matriz de Indicadores, por lo cual el diseño del Fondo no se encuentra adecuadamente estructurado en un documento rector que muestre la integralidad que parece tener en su operación.
Resumen
El Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES) creó en el 2005 el Fondo de Inicio y Fortalecimiento para las Instancias Municipales de las Mujeres, mismo que en 2008 se constituyó en el Fondo para el Desarrollo de las Instancias Municipales de las Mujeres (FODEIMM).
De acuerdo a las Bases de Operación 2010 (BO), el FODEIMM tiene como objetivo Favorecer el desarrollo de las IMM (Instancias Municipales de las Mujeres) para aumentar su capacidad de incidencia en los procesos de formulación, aplicación y evaluación de políticas públicas locales encaminadas a lograr la plena participación de las mujeres en todos los ámbitos del desarrollo municipal, en el marco de la igualdad de género[1].
Para operar el Fondo, el INMUJERES convoca a Instancias Municipales de las Mujeres (IMM) de las 32 Entidades Federativas, legalmente constituidas, a presentar proyectos cuyos objetivos específicos abonan al objetivo general señalado en el párrafo anterior. La convocatoria define las actividades financiables para cada una de las siguientes categorías:
A. Desarrollo y fortalecimiento de capacidades de las IMM, el gobierno municipal y la ciudadanía
B. Políticas públicas para la igualdad entre mujeres y hombres en el ámbito local
C. Proyectos estratégicos para la igualdad de género en los Municipios
El INMUJERES participa en el Fondo como instancia normativa, de manera que se encarga de definir los criterios, mecánica de funcionamiento, así como la entrega recursos a las IMM. Los Gobiernos Municipales, a través de las IMM, son las instancias ejecutoras al ser ellas quienes implementan las actividades[2].
Este año, el Consejo Nacional de Evaluación (CONEVAL) a través del Programa Anual de Evaluación 2010 impulsó una evaluación de diseño al FODEIMM. El propósito de la evaluación es aportar elementos sólidos sobre la lógica y congruencia en el diseño del Fondo, su vinculación con la planeación sectorial y nacional, la consistencia entre el diseño y la normatividad aplicable, así como sobre la complementariedad o similitudes entre los distintos programas y proyectos públicos que atienden problemáticas o necesidades similares.
El diseño y normatividad del Fondo se plasma primordialmente en las Bases de Operación 2010, el Manual de Procedimientos, así como en la Matriz de Indicadores, de modo tal que estos tres documentos se constituyen en la base sustantiva de la presente evaluación.
A partir del análisis realizado por el equipo evaluador, se encontraron los siguientes resultados generales:
- El FODEIMM atiende una problemática real y relevante que genera efectos negativos a nivel social y amerita ser atendida mediante una acción o programa público, por lo que se considera un programa pertinente y relevante.
- La problemática a la que responde son las capacidades limitadas con que cuentan actualmente los gobiernos municipales para institucionalizar y transversalizar la perspectiva de género (PG) en la gestión municipal, lo cual corresponde a una situación que se expresa a nivel institucional pero tiene efectos en el ámbito de lo social.
- El Fondo cuenta con diversos documentos que articulan un diagnóstico adecuado sobre la problemática que atiende, toda vez que identifica y caracteriza detalladamente la situación por la que atraviesan los Gobiernos Municipales y las IMM en relación con sus capacidades reales para institucionalizar y transversalizar la PG, ubicando tanto sus causas como sus consecuencias. Dentro de las causas relevantes que identifica destaca la falta de conocimiento de funcionarios/as municipales acerca de la PG, el desconocimiento de las brechas de desigualdad de hombres y mujeres, la carencia de recursos específicos en las IMM para la realización de acciones concretas orientadas a generar igualdad de oportunidades, así como la limitada capacidad de incidencia de las IMM en el ámbito de gobierno.
- La consecuencia más importante del problema es la contribución a la desigualdad de género, pues está ampliamente documentado que la ausencia de enfoque de género en la gestión pública, incluyendo el nivel municipal, contribuye a reproducir y profundizar la desigualdad entre hombres y mujeres en el ámbito local[3].
- El Fondo guarda vinculación con la planeación sectorial y nacional, pues el cumplimiento de sus objetivos tiene relación lógica con los objetivos del Programa Nacional de Desarrollo (PND). Concretamente, contribuye al cumplimiento del objetivo 16 del PND Eliminar cualquier discriminación por motivos de género y garantizar la igualdad de oportunidades para que las mujeres y los hombres alcancen su pleno desarrollo y ejerzan sus derechos por igual, ya que se alinea a la estrategia 16.1 Construir políticas públicas con perspectiva de género de manera transversal en toda la Administración Pública Federal, y trabajar desde el Ejecutivo Federal, en el ámbito de sus atribuciones, para que esta transversalidad sea posible también en los gobiernos estatales y municipales…”[4]
Asimismo el Fondo abona al cumplimiento del Objetivo 1 de PROIGUALDAD 2009 – 2012 “Institucionalizar una política transversal con perspectiva de género en la administración pública federal, y construir los mecanismos para contribuir a su adopción en los poderes de la unión, en los órdenes de gobierno y en el sector privado”[5].
- Respecto de la MI, se encontraron las siguientes situaciones:
La redacción del Fin y del Propósito no cumple con los criterios de la metodología de Marco Lógico[6]. En el caso del Fin, “contribuir a la igualdad entre mujeres y hombres”, la redacción muestra el objetivo de desarrollo al cual se vincula pero no establece cómo contribuye el programa su logro y en el caso del Propósito, “Cobertura de Instancias Municipales de las Mujeres”, la redacción actual no muestra los resultados directos que obtiene el FODEIMM al producir los componentes, es decir, no muestra su contribución específica a la solución del problema, muestra un indicador de eficacia.
A partir de los resultados de la evaluación se considera que el propósito del FODEIMM está orientado a que los Gobiernos Municipales cuenten con las capacidades suficientes para institucionalizar y transversalizar la perspectiva de género en la gestión municipal, con lo cual contribuye a lograr mejores condiciones para la igualdad entre hombres y mujeres desde lo local (fin). Las propuestas de adecuación a la MI por parte del equipo evaluador se hacen en esa dirección y se muestran en el Anexo X.
Por su parte los componentes establecidos en la MI, 1) Cobertura de Municipios y, 2) Capacitación en PEG, no muestran el total de bienes y servicios generados por el Fondo. Falta la inclusión del componente relativo al acompañamiento y asesoría a IMM, que efectivamente se lleva a cabo por el FODEIMM pero no se encuentra plasmado en la Matriz[7]. Adicionalmente, la redacción del primer componente no es adecuada pues muestra un indicador, no un bien o servicio producido por el FODEIMM.
De acuerdo con la información proporcionada en reunión de trabajo por la Unidad Administrativa responsable del FODEIMM, el Fondo efectivamente produce los siguientes tres componentes: 1) Instancias Municipales de las Mujeres con apoyo para desarrollar proyectos; y 2) Servidores/as públicos/as de la Administración Pública Municipal capacitados en Perspectiva de Género y 3) IMM con acompañamiento y asesoría para incrementar su potencial de incidencia.
Los tres componentes señalados que produce el Fondo (aunque no están reflejados en la MI no en las BO), se consideran válidos toda vez que se enfocan en atender causas relevantes del problema sustantivo que le da razón de ser al Fondo, por lo cual su realización está alineada con el logro del propósito y la atención al problema.
En lo que toca a las actividades se encontró que en ninguno de los documentos normativos o de diseño del FODEIMM están plasmadas en su totalidad las actividades sustantivas que se llevan a cabo en el Fondo. En la MI únicamente se contempla una actividad definida como: Proyectos financiados. Lo cual corresponde a un producto no a una tarea o actividad. De tal modo que en la MI no están incluidas las actividades necesarias y suficientes para producir cada uno de los componentes que efectivamente se llevan a cabo por el Fondo[8].
En las BO se contemplan las actividades que podrán desarrollar las IMM en cada una de las tres categorías de apoyo, pero no se hacen explícitas las actividades que desarrollará el INMUJERES como instancia normativa para el desarrollo del Fondo. Mientras que en el Manual de Procedimientos del Fondo únicamente se consideran las actividades relacionadas con el Componente 1, relativo al apoyo para el desarrollo de proyectos por parte de las IMM. Estando ausentes las actividades necesarias para los componentes 2 y 3. En este punto es importante señalar que es fundamental plasmar las actividades específicas que realiza el fondo para producir estos dos componentes, pues al no estar explicitadas se debilita su ejecución institucionalizada y se corre el riesgo de que no se ejecuten eficazmente estos dos componentes y el Fondo se concentre únicamente en generar el componente 1 (la entrega de apoyos a IMM).
Otra de las carencias ubicadas en la MI está en los supuestos considerados actualmente, cuya redacción es deficiente, de tal forma que el Fondo no prevé las condiciones externas necesarias para el logro de los distintos niveles de objetivos o los riesgos a los que se enfrenta, lo cual limita el desarrollo de acciones específicas para solventarlos. Esta situación ocasiona que no sea posible identificar claramente la relación de causalidad entre los niveles de objetivos.
Debido a las deficiencias ubicadas en la MI, no se valida su lógica vertical, toda vez que ésta no refleja de manera suficiente y adecuada las distintas actividades que realiza el Fondo, así como los componentes que genera y el propósito que persigue, así como no muestra la relación lógica causal entre los distintos niveles de objetivos.
No obstante lo anterior, de acuerdo con la información proporcionada por la Unidad Administrativa Responsable del Programa relativa a las actividades que se realizan, la operación del FODEIMM sí parece contar con elementos que relacionan de una manera lógica el desarrollo de actividades, la generación de servicios, el cumplimiento del propósito y el logro del fin, pero ello no se encuentra correctamente plasmado en la MI ni en las BO.
En lo que hace a los indicadores actuales contemplados en la MI, se considera que permiten valorar algunos resultados y avances en términos de eficacia de los componentes y el fin. No obstante, resultan insuficientes para valorar otras dimensiones del desempeño como eficiencia, calidad o economía; adicionalmente se observa que el indicador actual situado en el nivel de propósito no permite valorar con suficiencia los impactos intermedios generados por el Fondo. Por lo cual el conjunto de indicadores definidos no son suficientes para hacer un buen seguimiento del Fondo y evaluar adecuadamente el logro de los objetivos.
Como resultado de lo anterior la lógica horizontal de la Matriz no muestra la forma en que se completara cada nivel de objetivos, así como tampoco expresa la forma en que se dará seguimiento y evaluación al Fondo, por lo cual no se valida.
En lo que respecta a éste punto, el equipo evaluador considera recomendable definir indicadores de eficiencia, sobre todo porque una de las formas en las que opera el Fondo para fortalecer a los gobiernos municipales en la institucionalización de la perspectiva de género es la entrega de recursos económicos para el desarrollo de proyectos. Definir este tipo de indicadores posibilitará evaluar el uso de los recursos para producir resultados.
También se recomienda definir indicadores de calidad para los componentes toda vez que harán posible valorar los atributos de los servicios ofrecidos por el Fondo.
Adicionalmente y de manera primordial se sugiere agregar indicadores de eficacia que permitan medir con suficiencia el logro de los impactos intermedios (a nivel de Propósito), lo cual permitirá valorar los resultados directos obtenidos por el Programa en la tarea de fortalecer las capacidades de los Gobiernos Municipales para institucionalizar y transversalizar la perspectiva de género en la Gestión Municipal.
En el Anexo X de la presente evaluación se integra una propuesta alternativa de MI diseñada por el equipo evaluador, a la luz de las distintas áreas de mejora detectadas en la evaluación actual y de los resultados obtenidos a partir del trabajo con la Unidad Administrativa Responsable de la operación del Fondo.
- Respecto a la población a la que se dirige el FODEIMM, se identificó que tanto la población potencial como la población objetivo son definidas adecuadamente por el Programa. La población potencial está constituida por todos los Gobiernos Municipales que existen en México, mientras que la población objetivo se compone de los Gobiernos Municipales que cuentan con IMM que cumplan con los requisitos establecidos por el Fondo; en este punto es importante señalar que el FODEIMM apoya a los gobiernos municipales a través de las IMM. El Inmujeres cuenta con documentos diagnósticos en los cuales se ofrece una adecuada caracterización de los Gobiernos Municipales y sus condiciones reales para la institucionalización y transversalización de la PG[9], así como cuenta con una cuantificación de su Población Objetivo (250 de acuerdo con la información contenida en la MI) aunque de ésta última no tiene caracterización. Se recomienda compilar esta información en un solo documento oficial en el cual se defina, caracterice y cuantifique a la población potencial y objetivo, así como se defina una planeación de corto, mediano y largo plazo para el avance en la cobertura de su población, con criterios de priorización.
- Respecto del Padrón de Beneficiarios, el Inmujeres dispone de una base de datos que hace posible conocer información relacionada con los proyectos que se financian. Asimismo contiene información sobre los municipios apoyados según grado de marginación; rezago social; índice de desarrollo humano relativo al género, grado de intensidad migratoria; presencia indígena; y por sexo según participación política; dicha información permite delinear el perfil de los municipios apoyados. Se recomienda que sea utilizada para definir criterios de priorización de apoyos y efectuar una planeación para el avance de la cobertura.
- Respecto de las posibles similitudes, complementariedad y/o sinergias del programa con otros programas Federales se encontró que el Fondo tiene propósitos similares al Fondo de Fomento para la Transversalidad de la Perspectiva de Género del INMUJERES, ambos buscan institucionalizar en gobiernos locales la perspectiva de género, sin embargo el FODEIMM lo hace a través de IMM mientras que el Fondo para la transversalidad lo hace a través de Instancias Estatales de las Mujeres.
Asimismo, el Fondo pudiese encontrar sinergias en el ámbito municipal con el Programa de Apoyo a las Instancias de la Mujer en las Entidades Federativas del Instituto de Desarrollo Social (INDESOL), ya que éste otorga apoyos económicos a instancias de las mujeres para que desarrollen proyectos que promuevan la defensa de los derechos de las mujeres y su participación en los espacios de decisión pública; así como fomentar la integración de la perspectiva de género en los programas de desarrollo social, en lo relativo a la igualdad de oportunidades, aunque aquí se enfatizan esfuerzos en avanzar en la erradicación de la violencia de género.
En términos generales, los resultados de la evaluación ubican que el FODEIMM constituye una acción pública relevante y pertinente toda vez que responde a una problemática real cuya atención contribuye a lograr mejores condiciones para la igualdad de oportunidades de hombres y mujeres. De acuerdo con la información recabada en campo, se considera que este tiene en su operación la consistencia necesaria para alcanzar sus objetivos, pues las actividades desarrolladas, los tipos de apoyos generados, la definición de la población objetivo, los criterios de selección así como las unidades de atención son consistentes con el logro del propósito y la contribución al fin. Sin embargo, esta consistencia no se encuentra correctamente plasmada en los documentos normativos del Fondo ni en la Matriz de Indicadores, por lo cual el diseño del Fondo no se encuentra adecuadamente estructurado en un documento rector que muestre la integralidad que parece tener en su operación.
El equipo de evaluación hace una propuesta de adecuación a la MI , así como sugiere que se adecúe el Manual de Procedimientos y las Bases de Operación del Fondo a fin de alinearlos entre sí y respecto de la MI. Lo anterior permitirá, por un lado, lograr mayor claridad la solidez e integralidad en el diseño del Fondo y, por otro, explicitar las actividades y componentes que actualmente se llevan a cabo y no son contenidas en los documentos rectores. Ello posibilitará orientar de mejor manera el trabajo que se lleva a cabo e incrementar el potencial de impacto. Asimismo la adición de nuevos indicadores permitirá contar con mejores elementos para dar seguimiento y evaluar los avances y resultados del FODEIMM.
Se recomienda elaborar e implementar un Plan de Trabajo, con etapas, para avanzar en la readecuación del Diseño del Fondo a fin de elaborar los documentos, instrumentos y herramientas necesarias, tanto para plasmar adecuadamente su diseño y planeación como para generar la información pertinente para alimentar los indicadores y llevar el monitoreo y seguimiento del Fondo.
[1] Bases de operación 2010, p. 2.
[2] Ídem, p. 3
[3] Al respecto ver El municipio. Un reto para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Dalia Barrera Bassols y Alejandra Massolo (Compiladoras), Grupo Intedisciplinario sobre Mujer, Trabajo y Pobreza, A.C., Inmujeres, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) México, 2003.
Segundo Informe Especial Sobre el Derecho de Igualdad entre Mujeres y Hombres, Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH), México 2008.
Desarrollo Local con Igualdad de Género, Volumen I Guía Conceptual, Coordinación Graciela Hernández Alarcón y Cecilia Lynn Sueños, Contenido Claudia Gabriela Salas Rodríguez y Clara Edith Muñoz Márquez, Inmujeres, Dirección General de Institucionalización de la perspectiva de género, 2010.
[4] Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012
[5] Programa Nacional de Igualdad 2009 – 2012
[6] Criterios establecidos en Secretaria de Hacienda y Crédito Público, SHCP, Anexo 2 al Oficio Circular 307-a. – 1593; p.14, 2010
[7] La ubicación de este tercer componente se hizo a partir de información brindada en una reunión de trabajo por parte de la Unidad Administrativa responsable del FODEIMM, Dirección de Institucionalización y Promoción de la Perspectiva de Género en los Estados y Municipios del INMUJERES, a la cual acudieron Clara Edith Muñoz Márquez, Directora; Cecilia Lynn Sueños y Susana González Alebrija, Subdirectoras.
[8] De acuerdo con información proporcionada por la Dirección del Evaluación del INMUJERES, esto es así porque hasta 2009 el FODEIMM era un Programa Presupuestario catalogado en la categoría “P”, por lo cual, de acuerdo con las Directrices emitidas por la SHCP en el Anexo al Oficio Circular 307-A-1593, no estaba obligado a aplicar la Metodología del Marco Lógico.
[9] Por ejemplo:
· El municipio. Un reto para la igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres. Dalia Barrera Bassols y Alejandra Massolo (Compiladoras), Grupo Intedisciplinario sobre Mujer, Trabajo y Pobreza, A.C., Inmujeres, Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) México, 2003.
· Desarrollo Local con Igualdad de Género, Volumen I Guía Conceptual, Coordinación Graciela Hernández Alarcón y Cecilia Lynn Sueños, Contenido Claudia Gabriela Salas Rodríguez y Clara Edith Muñoz Márquez, Inmujeres, Dirección General de Institucionalización de la perspectiva de género, 2010.